O Governo tem margem orçamental para redução de impostos? Em debate, Luís Marques, fiscalista e partner da EY, e Carlos Lobo, jurista, professor na Universidade de Lisboa e ex-secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.
Luís Marques: “A margem é apertada. É preciso reduzir despesa”
Mais do que haver margem, também é desejável que exista uma redução da carga fiscal e dos impostos em geral, porque têm atingido valores muito elevados quando fazemos o rácio entre a carga fiscal versus o PIB [Produto Interno Bruto] que o país gera.
A questão fundamental é que a margem é tanto maior quanto aquela que o Governo também tiver para reduzir despesa. Porque uma coisa tem de andar atrás da outra. Não estou a falar daquela despesa que gera normalmente um excedente primário ao nível das contas públicas. O Governo até se comprometeu a fazer um aumento dessa despesa permanente em determinadas atividades, desde a segurança, professores, saúde, funcionários judiciais, etc. Portanto, já estamos a contar com o aumento dessa despesa.
Mas há uma parte estrutural da nossa situação financeira que é a dívida que, apesar de ter vindo a descer na sua relação com o PIB, tem continuado a aumentar paulatinamente em termos nominais. Neste momento, face ao último orçamento de Estado aprovado, estamos a falar de uma dívida que ronda os 263 mil milhões. Isto, de facto, coloca o país numa situação de grande dependência dos mercados internacionais. A qualquer flutuação da taxa de juros, há um aumento grande daquilo que é a despesa que o Estado tem de ter para pagar este serviço da dívida.
É importante que haja capacidade de o Governo, paulatinamente, vir a reduzir esta dívida pública para os patamares que devem rondar os 60% a 70% do PIB. Estamos muito longe disso, apesar de termos descido, ou não, abaixo dos 100%, mas é importante que este seja um desígnio nacional e que haja um pacto de regime. Sem isso, vejo com muita dificuldade a redução dos impostos.
Há três impostos que compreendem 75% a 80% da receita fiscal total do Estado. O IVA, sendo o primeiro, o IRS e o IRC. Isto tudo somado ronda os 50 mil milhões de receita fiscal tributária que o Estado arrecada em cerca de 60 mil milhões. Estes são os impostos onde o Estado pode mexer, com impacto material e visível, quer nas empresas, quer nas famílias. É aqui que se tem de atuar, mas tem de se pensar em que modo.
É preciso acompanhar uma descida da despesa, se calhar ao nível da dívida, ao nível de outras despesas, da parte mais operacional do Estado, se for possível. A margem é apertada. Ela pode existir, consoante a capacidade que o Governo tenha em reduzir a sua despesa.
Carlos Lobo: “É importante termos superavit e dívida inferior a 100%”
A receita fiscal é uma variável dependente. No nosso modelo de finanças públicas, temos a vertente da despesa e temos a vertente do défice. A receita fiscal é dependente destas duas variáveis. Qual é o nosso problema? O nosso problema é que temos uma constante, que é o elemento da despesa pública, que depende, exatamente, de uma série de lastros históricos.
Há 22 anos que se fala do orçamento de base zero, que nunca foi construído. É sempre o penúltimo exercício o corrigido, o que significa que o lastro da despesa mantém-se. A dotação de um determinado ano depende da execução da dotação do ano anterior, o que nos leva, por vezes, a incentivos perversos. Por exemplo, os organismos, no final do ano, a desbastarem toda a verba que têm porque sabem que se não a desbastarem, no ano seguinte não a têm. Ou seja, se sobrou, logo pode ser cortado. Isto leva a uma série de desvios de incentivo.
O défice também está limitado pelas obrigações europeias e também pela nossa perceção dos credores relativamente à nossa dívida pública. Daí a importância de termos um superavit e uma dívida inferior aos 100%.
Isso é muito relevante. Permitiu-nos ter o que eu chamo os pokers de A nas agências de rating e alargar o leque potencial de investidores da nossa dívida, o que reduz o risco de exposição externa.
A partir do momento em que temos toda esta classificação de A, de risco reduzido, os juros que temos de pagar são mais reduzidos e temos um maior acesso a outros mercados, nomeadamente ao nível dos fundos soberanos e de outros instrumentos financeiros internacionais que são avessos ao risco. Nós estamos lá, daí a importância. A questão política que estamos a discutir é autodestrutiva. Aquela discussão se é 100, se é 98 e se os dividendos foram distribuídos ou não. Isso é irrelevante.
O que importa é que, de facto, ao nível externo estamos efetivamente nesse patamar e isso é um crédito que deve ser de todos os portugueses e não de um governo em particular. Não é preciso estarmos agora a esmiuçar e a distorcer aquilo que conseguimos. E só depois disto é que temos a receita.
Carlos Lobo: “Temos de criar um modelo em que a despesa crie valor e contribua para o crescimento económico”
Havendo rigidez de despesa pública e até perspetiva de aumento de despesa de investimento, é difícil reduzir despesa?
Carlos Lobo — A despesa de investimento, o investimento, a dívida não é igual. Nós somos incapazes, no nosso modelo de gestão pública, de distinguir o bom investimento do mau investimento ou a despesa de investimento da despesa orçamental pura, corrente. Tal como somos incapazes de criar valor.
Uma coisa é uma despesa sunk cost, para uma finalidade afundada. Por exemplo, 550 milhões de euros para combate a incêndios todos os anos. São despesas perdidas, porque é uma função que é necessária, mas são 550 milhões de euros que todos os anos são gastos em despesa corrente, com pouco investimento, para alugar aviões, para pagar às entidades. Isto é uma despesa perdida, se não quantificarmos, por exemplo, em termos de criação de valor os ativos florestais, que ardem ou que não ardem. Em termos orçamentais, isso é irrelevante.
Os 550 milhões, a partir do momento em que não são capitalizados num ativo, são perdidos. É como a história das ruínas dos prédios públicos. Qualquer investimento naquele prédio para a sua manutenção é uma despesa. O impacto que tem na valorização ou desvalorização do ativo é irrelevante em termos de finanças públicas. Isto dá um incentivo perverso.
Na prática, tenho de criar um modelo em que a despesa que seja realizada possa criar valor, que contribua para o crescimento económico.
A única forma que temos de ultrapassar esta “armadilha” é propiciarmos o crescimento económico. Se nós não conseguimos propiciar o crescimento económico, não conseguimos sair deste “embrulho” onde estamos.
E porque é que a descida dos impostos é essencial para o crescimento económico? Precisamente porque, neste momento, estamos tão agrilhoados ao nível da carga fiscal que o setor privado não tem a capacidade de investir o suficiente para ampliar esse crescimento económico. Independentemente de falarmos do IRS, que agora foi ajustado.
Por exemplo, um jovem português que entra no mercado de trabalho inicial e que tem um primeiro salário de 2000 euros por mês compete diretamente com um jovem alemão que, na Alemanha, ganha 3000 euros por mês. O português, com os 2000 euros por mês, neste momento, vai pagar cerca de 30% de impostos (28%, 27%). O alemão, na Alemanha, com 3000 euros por mês, paga 19,6%. Em Estocolmo, paga 19,8%. Em Amsterdão, paga 8%. Os escalões mais baixos pagam menos. Nós temos os escalões muito afunilados em baixo.
Quando falamos da emigração dos jovens, a questão é monetária. Não só os salários são maiores lá fora, como se pagam muito menos impostos. Ora, em competitividade temos aqui uma dupla perda. Temos uma menor capacidade de pagar os salários e temos uma tributação que pode ser duplicada. Isto tem um impacto brutal na capacidade de crescimento económico.
O mesmo nas empresas. Se eu tenho uma taxa de tributação que pode ser até 31,5% nas empresas, como é que vou concorrer com o valor dos 15% do Pilar 2 do BEPS [Base Erosion and Profit Shifting]? Isto são tudo desafios. Mas a forma que nós temos de sair daqui é crescimento económico. Temos de desagrilhoar o país e fazer crescimento económico.
Luís Marques: “Devia-se acabar com a derrama estadual. É um imposto do tempo da Troika”
CL – Temos de pôr o investimento a crescer, temos de propiciar a despesa orçamental para o crescimento, para a criação de valor, e não para coisas que, atualmente, não contribuem minimamente para esse crescimento económico.
Quando falo de crescimento económico e utilidades, não estou a falar só de valores económicos, mas de valores ambientais, de serviços sociais, de unidades de saúde. Temos de ter toda uma gestão visando o desempenho e a melhoria desse desempenho – e não custos afundados que são próprios do século XIX e não aqueles que deveriam ser concretizados no século XXI…
Quais são os caminhos ou a possibilidade de redução fiscal?
Luís Marques — Há um nível de correção que deve ser feito de forma integral, ao nível do nosso sistema fiscal, e depois medidas mais estruturais que decorrem de opções políticas que o Governo pode ter com mais ou menos incentivo à economia.
Ainda temos alguns erros, quer no IRS, quer no IRC, que ocorreram, por exemplo, do período do programa de assistência financeira no âmbito da Troika. Por exemplo, a taxa do IRC pode ir até 31,5% devido à chamada derrama estadual. A derrama estadual foi instituída num contexto de excecionalidade, situação de urgência, em que havia a necessidade de capturar mais receita fiscal porque o país estava numa situação aflitiva.
Luís Marques: “Criaram-se tributos excecionais, supostamente temporários, que o legislador entendeu esquecer”
LM — Este tributo da derrama estadual faz com que as empresas a partir de 1,5 milhão de euros de lucro fiscal comecem a pagar um adicional que pode ir até 9% para as empresas que têm lucros acima de 35 milhões de euros, e daí a tal taxa, que é a soma da taxa dos 21% mais estes 9%, e ainda a derrama municipal que cada município pode lançar a uma taxa máxima de 1,5%. Isto tudo combinado dá os tais 31,5%.
Este Governo já escreveu no seu programa que prevê rever os escalões. Eu gostaria mais que previsse a eliminação, porque a derrama estadual foi introduzida num contexto de excecionalidade que já não se verifica.
O facto de a derrama estadual introduzir um caráter de progressividade ao IRC até pode beliscar a sua conformidade com a Constituição.
Ao contrário do IRS, que a Constituição da República diz que deve ser progressivo, no IRC esse carácter progressivo não está, pelo menos, expressamente previsto. O que diz a Constituição é que as empresas devem ser tendencialmente ou principalmente tributadas pelo seu lucro real e não atendendo à sua capacidade contributiva, e não tem que ver com quanto mais lucro, mais imposto. Não é essa a lógica. Portanto, este seria um caminho.
Há margem para baixar o IRC?
LM — Acho que tem de se caminhar para aí. Se Portugal até 2009-2010, viveu sem a derrama estadual, tem de se repensar o sistema e olhar, uma vez mais, para as contas do Estado, para ver onde é que se pode otimizar para que este tributo deixe de existir. Isto é um bocado castrador e faz com que muitas empresas, muitas vezes, até tomem iniciativas que tentem maximizar e otimizar de forma a minimizar este tributo da derrama estadual.
E, depois, também temos no IRS a contribuição de solidariedade. Também foi introduzido o adicional de solidariedade para rendimentos muito elevados, acima de 250 mil euros. A partir de 250 mil euros, são mais 5%, o que faz com que a taxa de IRS em Portugal até possa chegar a 53%. Se a isso adicionarmos os 11% da Segurança Social, estamos a falar de uma confiscação e não de uma tributação. Criaram-se tributos excecionais, supostamente temporários, e que o legislador entendeu esquecer e pôr debaixo do tapete.
Depois, é ver as medidas mais estruturais, como estas que o Governo anterior já tinha tomado e que este Governo ampliou, do IRS Jovem, de permitir não haver tributação, exatamente pelas questões de competitividade fiscal. Há, de facto, aqui um caminho. Tem de se olhar novamente para aquilo que é a lista de bens e serviços que podem ter taxas de IVA mais reduzidas. Por exemplo, tem-se vindo a falar, sistematicamente, da aplicação da taxa reduzida do IVA para que o custo de construção dos imóveis possa ser menor, de forma a que o preço de colocação desses ativos no mercado também possa ser menor.
E é mais uma das medidas que pode servir para alavancar e para melhorar a oferta de imóveis, porque o problema no imobiliário não está em tributar os donos, os senhorios, de forma excessiva. Trata-se de aumentar a oferta.
Quer este Governo, quer o Governo anterior, e quer qualquer Governo que seja responsável, o desígnio das contas públicas equilibradas tem de ser um desígnio nacional. Sem isso, o país perde credibilidade ao nível internacional.
Carlos Lobo: “Não há margem para redução fiscal. É preciso haver crescimento económico”
CL – Atualmente, não há margem para redução. Sejamos realistas. Até acho que a redução do IRS, que ainda está em discussão no Parlamento, é, se calhar, demasiado audaz face às circunstâncias de evolução do ciclo económico que temos.
A margem, a existir, tem de ser conquistada porque o desígnio número um é a estabilidade das contas públicas. Se claudicamos aí, colocamos tudo em causa. Isso que nos custou tanto, chegar de uma situação de défice excessivo ou de uma situação de necessidade de intervenção de entidades externas para uma situação de excedente, a todos se deve. Agora, também é verdade que se conseguiu com o aumento da carga fiscal a valores significativos. Só que eu não consigo descer a carga fiscal mantendo tudo igual,sem aumentar o défice. O que nós temos é de desajustar este triângulo.
Não há nada mais perene e permanente em Portugal do que um imposto temporário. O imposto de selo da década de 20 século XVII também era temporário e existe até hoje. A contribuição extraordinária sobre o setor energético que o Tribunal Constitucional agora está a desmantelar também era uma contribuição extraordinária.Nós continuamos em 2024 e só em 2023 é que o Tribunal Constitucional começou, passo a passo, a erodir os termos desta contribuição extraordinária. Isto tem de ser feito ao nível de toda a estrutura.
O que é que eu proponho? Qual é a saída disto? A saída disto é o crescimento económico e devia haver aqui um pacto para o crescimento. Ou seja, tudo o que o país conseguisse ao nível de crescimento económico e de aumento da receita era recanalizado por uma redução dos impostos correspondente no âmbito deste novo contrato social. Na prática tínhamos um incentivo para esse crescimento, quer do setor privado, quer do setor público.
Neste momento, ao nível do setor público, não existe qualquer incentivo de promoção económica. Zero. O que existe é uma aversão ao risco, em que se calhar a decisão positiva, em determinadas circunstâncias, é criadora de risco para o próprio funcionário.
Temos de inverter isso. Temos de desburocratizar a simplificação. A posição do Governo relativamente ao simplex urbanístico na parte da construção é, de facto, meritória. Não é desmontar o Mais Habitação em toda a sua plenitude, é analisar a experiência e aprofundar o modelo de simplificação, alargando na questão da construção.
Carlos Lobo: “O crescimento económico a 4% está ao nosso alcance. Temos é de libertar a economia”
CL – Temos uma estrutura social que assenta num modelo de distribuição, senão os níveis de pobreza triplicariam, mas, para haver distribuição, tem de haver produção. E nós não temos, em Portugal, uma vocação, nem uma preocupação, de maximização de produção. Tenho de ser capaz de retirar valor de todos os modelos, porque somos um país pobre. Não temos recursos naturais endógenos.
Por exemplo, agora fala-se da questão de a energia estar a preços muito reduzidos. Mas isso é uma vantagem brutal para que a nova indústria 4.0 se estabeleça em Portugal, porque na prática tem acesso à energia verde, a um valor baixo. Nós temos é de expandir a nossa capacidade de produção e não bloquearmos em todas as decisões.
A dinâmica tem de ser, com os ganhos que conseguirmos, ter um quadro claro de redução dos impostos na ótica de um pacto social alargado que, na prática, transponha esses benefícios para toda a sociedade. E criar aqui, de facto, um contrato social mais entrosado entre todos os agentes que estão em presença, porque soluções milagrosas não existem. Temos de desembrulhar o embrulho da despesa pública, défice e receita pública e a única forma é o crescimento económico.
O que é que anteveem para o Orçamento de Estado para 2025?
LM — É uma pergunta de um milhão de dólares. É difícil. O nosso Parlamento tem uma configuração que dá ares de grande imprevisibilidade e de grande animação, no sentido político do termo. É muito imprevisível. Ou o Governo tem capacidade de se entender, seja à direita, seja à esquerda, com algum tipo de pacto, com algum tipo de pré-acordo, ou antecipo que possamos ter um chumbo no Orçamento.
Não quero acreditar que vamos ter um Orçamento aprovado entre o Partido Socialista e o Chega, como tivemos, por exemplo, na questão das portagens, porque acho que isso é impossível, do ponto de vista até orgânico. O Governo não vai governar com um Orçamento que não seja um Orçamento seu, com o qual se sinta confortável. Mas, para ser o seu Orçamento e para ser aprovado, tem de se entender, ou à direita ou à esquerda.
Admitindo que o “não é não” é algo que é para vingar, então tem de haver, de facto, aqui um pacto de regime, quase ao nível de um bloco central, entre o Partido Socialista e a AD, caso contrário, eu antecipo grande dificuldade em ter um Orçamento aprovado. O país tem muito a perder em entrar novamente num outro ciclo eleitoral e numa situação de instabilidade política, até porque temos um ano muito desafiante pela frente.
Antecipo que a margem de redução de impostos vai ser cada vez menor. Aumentar de forma substancial os salários das forças de segurança, dar aquele tempo de recuperação dos professores, fazer algo parecido para o setor da saúde, estender isso aos funcionários judiciais e depois, no final do dia, a todo o setor público em geral, coloca pressão na despesa.É uma rigidez e é assumir compromissos futuros. E o crescimento económico aos níveis que está previsto, que são baixos, pouco mais de 1%, 1,5%, não se crescer a 4% ou 5%, fará com que a margem que o Governo tem, que já é exígua, se torne praticamente nula.
CL — A questão do crescimento a 4% está perfeitamente ao nosso alcance. O que temos é de libertar a economia.Tínhamos uma fileira de lítio de baterias que estava montada e que foi desmantelada por elevação extraordinária de um nível de risco. O hidrogénio, as energias renováveis.
Luís Marques: “A margem de redução de impostos vai ser cada vez menor”
CL – Estávamos com uma estrutura de desenvolvimento económico completamente adequada ao século XXI. Paralisámos. O centro de dados da Microsoft foi para a Espanha. Era para vir para Portugal. Se nós conseguirmos resolver estas questões, temos um potencial de crescimento absolutamente desmensurado. Temos é de nos libertar.
Só o impacto que a construção das habitações em falha nos vai fazer em termos económicos é descomunal. Estes grandes investimentos que foram anunciados têm um efeito multiplicador ao nível económico. A questão da libertação e do crescimento económico está à nossa mercê. Só temos de a fazer, em termos da própria definição. E é a partir daí que, depois, paulatinamente, temos de construir todas estas consequências, sendo que o setor privado tem de ter a perceção de que também ganha com isso.
Não é o Estado conseguir mais receita e depois não acontecer nada, ou ser canalizada para grupos de pressão fortes que “pressionam” pela sua posição, o Governo. O que nós temos de ver é que Estado precisamos para o futuro.