Portugal está preparado para a digitalização e modernização dos serviços administrativos? Em debate, João Dias, presidente da Agência para a Modernização Administrativa (AMA), e Jorge Batista Silva, bastonário da Ordem dos Notários.
João Dias: “Vamos passar para o modelo de atendimento do futuro”
JD – No dia 15 de março aprovámos o modelo do atendimento do futuro. No fundo, é um novo paradigma de prestar serviços de cidadania ao cidadão e na pessoa do cidadão está, naturalmente também a empresa, porque a empresa é feita por pessoas e órgãos sociais.
O que está aqui em causa é uma verdadeira mudança na forma como o Estado está organizado. A Administração Pública foi criada, um pouco por todo o mundo, numa lógica muito verticalizada, a lógica dos silos muito vertical.
Há 25 anos deu-se um passo gigante no sentido em que os serviços, uma vez desconectados, espalhados pelo país ou pelas cidades, se colocalizaram todos no mesmo sítio, trazendo toda uma conveniência para o cidadão. Criou-se a loja do cidadão, uma espécie de centro comercial de serviços públicos que conseguia tratar de um conjunto de áreas e de serviços que necessitaria.
O que estamos a fazer com este modelo do atendimento do futuro é dar um passo mais em frente. Agora o que muda é que nós não queremos só que os serviços estejam colocalizados. Queremos é que haja uma verdadeira integração dos serviços porque, na verdade, o cidadão, quando necessita de algo do Estado ou na sua relação com o Estado, não tem de ser obrigado a saber a orgânica complexa da administração pública e de dezenas de entidades.
No fundo, o Estado tem de se organizar, tem de integrar os seus serviços para depois servir o serviço ou o evento de vida de que o cidadão necessita. E, por isso, há todo um trabalho de backoffice, de integrar sistemas, integrar dados, integrar processos, para que depois o cidadão, num único sítio, num único balcão, que é um balcão generalista do cidadão, possa ter o serviço de que precisa e não ter de ir a um, dois, três, quatro serviços.
Hoje em dia, por exemplo, se for a uma loja de cidadão, o que encontra é um centro comercial com várias lojas, e em que as várias lojas são as entidades. Quando chega tem de tirar uma senha para a entidade A,B,C ou D. O cidadão não deveria ter de saber sobre esta arquitetura complexa organizacional das várias entidades do Estado.
Queremos alterar toda a lógica do modelo e da organização da forma como o serviço é prestado para o cidadão. Queremos passar a ter o cidadão no centro.
Jorge Batista Silva: “O maior problema destas reformas é a iliteracia digital”
JBS – Nós sempre apoiámos todos os processos de modernização administrativa e de digitalização dos próprios procedimentos e tudo aquilo que retira a burocracia do cidadão e que até a transfira sempre que possível. A transferi-la para algum lado há-de ser para quem presta os serviços públicos e esses é que devem ficar responsáveis por resolver problemas.
A nossa preocupação, no âmbito das reformas que vão sendo feitas ao longo dos anos, é a questão da iliteracia, principalmente digital. Quando fazemos reformas, por mais bondosas que elas sejam, temos de pensar nas pessoas e naquelas que ficam completamente afastadas do processo de decisão e do processo de conhecimento até à chegada ao processo de decisão. Esse afastamento está-se a tornar cada vez mais notório do ponto de vista do atendimento público.
Se antigamente estava muito relacionada com o analfabetismo, hoje em dia a iliteracia está muito mais relacionada com a exclusão, o chamado excluído digital ou infoexcluído. Os grandes excluídos do digital e do atendimento estão localizados não no interior do país, nem nas zonas periféricas, mas nos grandes centros urbanos. São imigrantes que chegam ao nosso país, são cidadãos nacionais que de alguma forma não conseguiram desenvolver as competências necessárias para lidar com este novo mundo digital.
Termos a possibilidade de, hoje em dia, nos relacionarmos com quase toda a administração pública de uma forma digital, usando os meios que temos, é uma coisa extraordinária. Mas, para muitos, torna-se verdadeiramente um inferno a partir do momento em que as pessoas ficaram excluídas do atendimento presidencial.
O atendimento presidencial, para nós, que temos uma rede disseminada por todo o país, e, como tal, lidamos todos os dias com os problemas dos cidadãos, é fundamental para todos, independentemente da sua idade. É verdadeiramente a única forma que temos de acautelar os infoexcluídos.
Por isso, continuo a defender que as reformas devem garantir uma interoperabilidade dos vários serviços públicos para chegarmos ao objetivo final, o do cidadão poder tratar o Estado como se fosse uma entidade única e não como uma hidra com várias cabeças, que não sabemos muito bem a qual é que nos devemos dirigir.
João Dias: “Vamos ter balcões generalistas em lojas do cidadão que vão ser multisserviço e multi-entidade”
Na prática, o que é que vai mudar na simplifcação da vida dos cidadãos?
JD – Um cidadão que queira tratar de um serviço, que às vezes envolve duas ou três entidades, não deveria ter de ir a uma, depois a outra e depois à terceira. O que queremos é alterar esse paradigma, o modelo.
Quando chega a uma loja do cidadão, por exemplo, o que vai estar lá à sua disposição é escolher o serviço de que quer tratar. No fundo, toda a lógica do modelo e da organização da forma como o serviço é prestado está para o cidadão. O cidadão escolhe, “eu quero fazer este serviço” e vai para um balcão, que é um balcão generalista, um balcão do cidadão, já não da entidade A, B, C ou D. Estes balcões são multisserviço, multi-entidade e aí vai ter a sua situação tratada.
Naturalmente que continuará a haver questões temáticas que, pela sua complexidade, não conseguimos digitalizar e exige uma segunda linha. É como se isto fosse o médico generalista de clínica geral, que vai tratar de 80% dos nossos serviços, e depois tem uma segunda linha de especialidade.
A vantagem é que vamos juntar o mundo físico com o digital. Por exemplo, uma loja pequena numa região do interior, não consegue ter lá fisicamente todos os serviços. Então o que é que nós vamos fazer? Vão haver cabines de videochamada, assegurando todas as condições de privacidade, para que, se eu quero um serviço dessa segunda linha, de um tema muito específico ou de uma entidade que nem sequer está presente em loja, sou encaminhado para essa videocabina.
No fundo, o que mudamos é a lógica de ter um serviço público que está organizado a partir das várias entidades públicas e em que o cidadão é que tem que andar aqui a saltar entre entidades. Aqui é ao contrário, o cidadão está no centro. As entidades organizam-se para prestar em conjunto o serviço que o cidadão necessita. É uma mudança de paradigma radical.
Os funcionários representantes dessas várias entidades estão preparados para essa mudança?
JD – A nossa prioridade é o que se chama Digital First. Queremos criar um portal novo de serviços que vai substituir o e-Portugal, muito intuitivo, uma nova app do cidadão que vai ser muito fácil de usar e personalizada para cada cidadão.
Mas vamos continuar a apostar no atendimento presencial. Vamos continuar a abrir lojas. Hoje em dia temos 71 lojas e no final do PRR [Plano de Recuperação e Resiliência] teremos 95. Hoje em dia temos 872 espaços-cidadão, que são balcões mais pequeninos, e vamos ter perto de 1150.
No atendimento presencial há dois modelos. Há lojas geridas diretamente pela AMA e aí são os nossos colaboradores que vão estar nesta primeira linha generalista, que vão ter formação para fazer este serviço.
No caso de lojas municipais – uma espécie de franchising, em que a AMA coordena, supervisiona, mas a operação é dos municípios -, vamos treinar os colaboradores desta primeira linha para estarem habilitados a fazer este serviço.
Temos depois uma linha de suporte em que, com especialistas nossos, damos apoio só aos atendedores. Para além disso, estamos a trabalhar com inteligência artificial para ter uma espécie de avatar, que é um assistente dos atendedores e dos mediadores das lojas, para lhes dar todo o apoio quando eles tenham alguma dúvida.
Jorge Batista Silva: “Os modelos baseados em biometria são a melhor solução”
É verdade que se avançou muito nos últimos anos, mas ainda há muito por fazer. Quais é que são as principais dificuldades que identifica no terreno?
JBS – Do ponto de vista do cidadão, a maior dificuldade que tem quando lida com a administração pública acaba por nem ser tecnológica, tem que ver com a capacidade de perceber a administração pública. Uma questão de linguagem. Por mais que tenhamos um help-desk ou que utilizemos a inteligência artificial para perceber o problema, no atendimento generalista vamos ter este desafio.
O segundo problema é a questão do relacionamento por via digital, que todos já conhecemos. Este problema será ultrapassado, com certeza, por via tecnológica, abandonando o modelo da autenticação com certificados digitais e leitor e indo para modelos mais baseados em biometria. A chave móvel digital já foi um grande avanço, apesar de ainda termos de dar um passo em frente para os bloqueios da própria chave com base mais centrada na biometria. Isso é verdadeiramente aquilo que as pessoas mantêm e perdura e que não têm de decorar. Está mais do que demonstrado que é a melhor solução.
Na banca, as aberturas de conta à distância e todo o tipo de alterações é muito baseado em biometria, e, portanto, é fundamental criarmos plataformas digitais que sejam user-friendly.
Os cartórios acabam por ser mini lojas de cidadão espalhadas pelo país inteiro. Somos entidades que fazem a coordenação de diversos serviços para um cidadão final, portanto, conhecemos muito bem este problema.
Jorge Batista Silva: “Parte da administração pública está bastante envelhecida e isso é um obstáculo à mudança”
JBS – Muitas vezes, a pessoa chega ao cartório e nem sequer sabe exatamente aquilo que quer. Quer fazer uma escritura de justificação, mas confunde com o usucapião, uma escritura “à campeão”, e vai misturando a terminologia jurídica com o português corrente.
O cidadão muitas vezes não sabe fazer a pergunta e mesmo os sistemas de inteligência artificial têm uma certa dificuldade e são muito dependentes daquilo que é a aprendizagem. Nenhum sistema de inteligência artificial, por mais que se consulte a base de dados, consegue chegar a soluções que sejam satisfatórias.
O desafio aqui é como é que vamos conseguir ter atendimentos generalistas capazes de dar soluções tão boas como uma solução especializada. Os backoffices funcionam relativamente bem, mas temos neste momento desafios na administração pública que têm que ver, desde logo, com a questão da formação de recursos humanos.
A administração pública portuguesa, em diversos sectores, está bastante envelhecida. Temos uma parte da administração pública, nomeadamente na área do registo notarial, que tem uma idade média superior a 55 anos – está muito mais perto do fim da sua carreira profissional do que do seu início. Isso é um obstáculo à própria mudança, não por falta de vontade das pessoas, mas porque é natural que esses processos de adaptação acabem por ser complexos.
Os notários são provavelmente a única atividade em Portugal híbrida, somos simultaneamente públicos e privados por força da lei, o que é uma coisa estranhíssima nos sistemas jurídicos portugueses. Estamos dependentes do Ministro da Justiça, mas, simultaneamente, temos uma gestão privada.
Estamos habituados a lidar com esse problema e por vezes o que mais nos chateia é a questão do médio e longo prazo. Muitas vezes fazemos investimentos extremamente positivos, como está a acontecer agora com o PRR, mas depois não somos capazes – porque a tecnologia é bastante cara – de continuar a financiar esses projetos. E o que é que acontece? Rapidamente esses projetos começam a tornar-se mais um problema do que uma solução por falta de investimento continuado.
É necessário haver um reforço do investimento nesta área?
JD – É verdade que o PRR está a ser um sistema de financiamento que nos está a permitir fazer esta mudança disruptiva na forma como vamos prestar o serviço público. E a verdade é que o PRR vai só financiar todo aquele acréscimo de espaços físicos de lojas do cidadão.
Vamos ter alguns conceitos novos, como carrinhas elétricas móveis, que são lojas móveis, que em parceria com as CIM [Comunidades Intermunicipais] vão andar a correr as zonas mais remotas do território com aquele balcão integrado que já presta os serviços numa lógica de eventos de vida para o cidadão.
Vamos ter também lojas pop-up. Para casos em que há um pico de procura numa região do país ou há um evento qualquer de renovação massiva de algum documento, podemos criar lojas de forma modular, para responder a esses picos de procura.
O PRR também vai financiar o novo portal único de serviços públicos onde eu me posso autenticar e tenho toda a minha informação relação com o Estado, ou na futura app do cidadão, que vai ser do melhor que se faz ao nível mundial.
João Dias: “Na futura app do cidadão vamos receber push para renovar documentos”
Na futura app, se tenho de renovar um documento, vou receber um push-up notification que pergunta “queres renovar este documento?” ou “queres renovar a tua carta de condução?”. Eu digo que sim, portanto, autorizo, no meu gestor de consentimentos, que alguns dados sejam usados.
O tema da interoperabilidade é crítico. Os dados circulam entre várias entidades para a interoperabilidade e o cidadão tem, de forma quase automática, o novo documento digital no momento. Tudo isto é um manancial de investimentos para tornar toda esta mudança de paradigma e este salto para o futuro possível.
Mas, por exemplo, em relação ao Registo de Saúde Único Eletrónico, ainda não há uma partilha de dados entre várias unidades de saúde, como hospitais e centros de saúde. As coisas também não funcionam de forma perfeita entre a Segurança Social e o Ministério das Finanças. É preciso melhorar estas questões concretas?
JD – Sem dúvida. O que nós queremos é tornar o novo paradigma e generalizar para que isto seja a nova forma de funcionamento do Estado na relação com o cidadão. Alguns destes processos já vêm em curso, mas, na verdade, isto vai ser um processo, de alguma forma, gradual. Isto é uma ultramaratona.
Algumas dessas integrações ainda não funcionam. Essas ligações ainda não estão feitas, porque isto é um processo muito exigente. Estamos a falar de muitas entidades diferentes, com sistemas diferentes, com legacies diferentes. Há aqui todo um trabalho hercúleo, para que aconteça aquele evento automático em que eu carrego no meu site, na app ou vou a um balcão e o evento acontece, ligando várias entidades. Há todo um trabalho de backoffice e de backstage que é preciso fazer.
A AMA é aqui um bocadinho o orquestrador, o maestro, que garante que todas estas ligações vão ser feitas. Nós temos um pipeline de trabalhos para garantir que tudo é feito, começando pelos serviços mais procurados e mais críticos.
Ao dia de hoje, obviamente que não vou negar, há muitos que ainda não estão, mas isto é um caminho que estamos a fazer a cada dia, a cada semana.
E em relação à usabilidade do acesso ao digital, está a ser simplificada?
JD – Hoje em dia, há outras formas de desenhar o digital, de o tornar mais intuitivo , acessível e fácil de usar. Todos os instrumentos e processos como a identidade digital, a chave móvel digital, a autenticação, as assinaturas, vão ser desenhados no âmbito da nova app para que sejam muito mais intuitivos, cada vez mais com recurso à biometria.
O novo cartão de cidadão, que foi também um dos projetos que lançámos no dia 15, para além da opção de ter um um leitor físico, permite um uso contactless, que é muito mais fácil e que dispensa o cartão.
A autenticação pela chave móvel digital e, no âmbito da nova app ,cada vez mais com recurso à biometria, tornará esse processo ainda mais fácil. Aí eu nem preciso do cartão e toda a utilização é feita com menos códigos, menos SMS e com recurso à biometria.
João Dias: “Em 2025/26, as pessoas vão notar que os serviços vão melhorar consideravelmente”
JD – Não vou dizer que estamos no país das maravilhas ao dia de hoje. Temos uma consciência muito clara e honesta das dificuldades que existem ainda hoje, mas também temos uma visão extremamente ambiciosa e clara para onde queremos ir. Temos já um conjunto de projetos e estamos a trabalhar. Não é só uma ideia que está num powerpoint
É muito importante que agora com este boom possamos ir para o estado da arte da tecnologia. Acredito que, em 2025/26, os cidadãos e os clientes dos notários vão notar claramente que os serviços vão melhorar consideravelmente. Mas isto do digital requer uma evolução e uma manutenção constante.
Mantém ainda algum ceticismo relativamente a alguma lentidão ou alguns entraves que há na máquina do Estado nestes temas de modernização?
JBS – O meu ceticismo reside quase sempre no mesmo ponto, que é a incapacidade que o Estado e as demais organizações da administração pública por vezes têm de ter uma visão de médio e longo prazo.
O grande problema é que, quando acabam os ciclos de investimento – já assistimos a isto várias vezes, ao primeiro Simplex, ao segundo e agora a este movimento do PRR –, por vezes fazemos grandes avanços e depois de repente paramos completamente. Os próprios sistemas começam a perder a capacidade de responder a algo que nós tomámos por garantido.
Quando chegarmos a esta altura, com a questão da Wallet 2.0 – que esperamos todos que seja aprovada ainda este ano, com o novo regulamento -, o que vai acontecer é que nós, mesmo ao nível europeu, vamos ter uma grande integração daquilo que é a identidade digital europeia e dos mecanismos de assinatura e de autenticação. Tudo isto implica um investimento brutal.
O grande problema é se nós daqui a três anos não mantivermos o nível de investimento. O próprio sistema depois acaba por não ser autofinanciável porque muitas vezes isso não é previsto. Nos projetos de desenvolvimento, o financiamento, infelizmente, acaba por ser descuidado e é um ponto fundamental.
Isto já aconteceu com Portugal várias vezes. Nós já liderámos várias vezes o digital ao nível mundial, do ponto de vista da prestação de serviços públicos. Infelizmente, o que notamos é que a partir de certa altura este investimento termina. E o que é que acontece aos cidadãos? Os cidadãos que montaram as suas próprias vidas em função destes modelos começam a ter uma série de problemas.
Esta evolução tem de ser pensada, acima de tudo, com os cidadãos, porque há aqui um risco.
Jorge Batista Silva: “A evolução tecnológica traz um risco acrescido de burlas”
JBS – Também é preciso ver que a evolução tecnológica vai trazer um risco acrescido de burlas informáticas, no que toca próprio consentimento e à cedência de dados. Estávamos a falar há pouco daquela empresa que está a trocar dados biométricos, especificamente as íris oculares, por criptomoedas. A partir do momento em que tivermos este tipo de sistemas, em que a nossa identificação se baseia toda em biometria, naquilo que nós somos e que conhecemos, tem de haver um trabalho importantíssimo junto dos cidadãos. Eles têm de perceber verdadeiramente como é que se utilizam estes sistemas, de forma a que não sejam burlados maciçamente a partir de um país qualquer estrangeiro.